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전북특별자치도가 이름만 ‘특별자치도’가 아닌, 그 이름에 걸맞는 자치단체로 새로 출범하려면 전북 보다 앞서 특별자치도로 출범한 제주와 강원의 사례를 면밀히 분석해야 한다.

제주특별자치도는 지난 2006년 출범 이후 양적인 성장을 이뤘다는 평가와 오히려 과거가 나았다는 평가가 공존한다. 강원은 지난해 특별자치도 출범을 기점으로 전통적인 산간지역에서 첨단산업 중심지로의 이미지 변신을 꾀하고 있다. 이들 특별자치도는 나아갈 방향성이 조금씩은 다르지만, 지방소멸 시대 생존을 위한 도전에 나섰다는 점에서는 모두 동일하다. 두 지역의 사례를 통해 전북의 과제를 고민해본다.

△제주특별자치도 17년의 명과 암 

2006년 제주특별자치도는 출범과 함께 기존 제주도 내 기초자치단체인 4개 시군을 폐지하고, 도지사가 시장을 임명하는 2개 행정시 체제로 재편했다. 선출직 자치단체의 영향력이 큰 다른 지역의 상황을 고려할 때 매우 이례적인 결단으로 당시에는 행정력 통합과 집중으로 제주 발전이 빨라질 것이란 기대가 많았다. 제주특별자치도 출범 당시 제주특별법은 363개 조항이었지만 여섯 차례 개정을 거치며 현재는 481개 조항으로 늘었으며, 이 과정에서 4000건이 넘는 사무가 제주특별자치도로 이양됐다.

하지만 반대편에선 도지사가 임명하는 행정단체장의 책임성 부재와 소극 행정으로 도민들의 만족도는 떨어진다는 지적에 직면했다. 이 때문에 제주도는 오는 2026년 새로운 행정체제 도입을 목표로 공론절차를 진행하고 있다. 주민투표로 결정할 수 있게 한 제주특별법의 국회 통과 여부와 도민 여론이 변수로 남아 있다. 

△제주특별자치도 양적인 성장 

국내 첫 특별자치도인 제주특별자치도는 상당한 경제적 성장을 이뤘다. 인구는 출범 원년 기준인 2006년 56만 명에서 14년 후인 지난 2020년 67만 명으로 11만명(19.6%포인트) 늘었다. 비슷한 기간 ‘200만 전북’이 ‘170만 전북’으로 추락한 것과는 사뭇 다른 결과다. 물론 특별자치도 출범과 제주 인구 증가를 단순히 연계시키기에는 무리가 있다.

제주특별자치도의 지역 내 총생산은 2006년 8조 6999억 원에서 2020년 132.8%나 증가해 20조 2611억 원으로 늘었고, 예산 규모도 2조 5972억 원에서 5조 8299억 원으로 2배 늘어났다. 

관광산업이 특화된 제주도는 지난 2006년 531만 명이던 연간 관광객 수가 1024만 명으로 증가했고, 농업과 축산∙수산 등 1차 산업 규모도 2배 가량 큰 폭으로 성장한 것으로 알려졌다. 

중국자본 영향으로 외국인 직접투자는 지난 2006년 105만 달러에서 2020년 4753만 달러로 무려 45.3배 늘었다. 

△제주특별자치도 질적인 한계 

제주특별자치도는 6단계 제도 개선을 통해 4660건의 특례권한을 이양 받았다. 그러나 과제가 부분적이고 단편적이다보니 행정의 완결성이 뒤떨어졌다는 게 제주특별자치도의 자체 평가다. 그러다 보니 주도적으로 지역 특색에 맞는 정책을 수립하는 데는 한계가 있었다는 것.

제주특별자치도 출범후 17년째 지속된 현행 행정체제에 대한 도민들의 끊임없는 개편 요구도 난제다. 정부와 국회를 설득하지 못한데다 도민 여론도 갈리면서 결론을 내지 못했기 때문이다.

다만 현재는 기초단체 부활로 대부분 여론이 모아졌다.

제주도가 올해 3월과 4월 도민 800명을 대상으로 여론조사를 실시한 결과 행정체제 개편에 찬성한 도민은 61.4%였고, 16.7%만 반대했다. 제주도지사가 제주시장과 서귀포시장을 임명하는 현행 행정시장제의 문제점으로 도지사의 권한 집중에 공감한 도민이 74.3%로 나타났다.

제주도내 여론은 기초자치단체가 사라지며 예산과 조직결정권, 조례제정권 등 주요 권한은 제주도로 몰렸는데 이것이 오히려 책임 행정을 막았다는 평가다. 행정시에 조례제정권이 없고 제주도를 통해 조례를 제정하게 되면서 책임성 저하 및 행정력 낭비는 물론 행정시 특성에 맞는 조례제정에도 한계가 있었다.

△도전에 직면한 제주형 분권 

제주특별자치도는 2006년 출범한 이후 시군이 없는 단층 체제를 유지해오고 있다.

그러던 중 지난 5월 제주특별자치도 내 시군을 설치할 수 있는 근거조항이 국회 행안위를 통과했다. 이 법안이 올해 통과되면 제주특별자치도의 자치 구조도 달라지게 된다. 이 법안은 위성곤 국회의원과 오영훈 지사가 의원 시절 제출한 법률안을 통합 조정한 대안이다.

이 법안은 지방의회와 집행기관 구성을 달리하려는 경우 주민투표를 거치도록 개정했다.

아울러 제주자치도 관할 구역에 지방자치단체인 시나 군을 설치하려는 경우 도의회의 동의를 받아 행안부 장관에게 주민투표를 요구할 수 있도록 하는 내용을 포함했다.

제주특별자치도는 이에 맞춰 제주형 분권모델 정립에 역량을 집중해 나갈 계획이다.

먼저 단계별 개별사무 이양의 한계를 극복하기 위해 ‘포괄적 권한이양’으로 제주특별법 제도개선 패러다임을 전환하기로 했다. 포괄적 권한이양이란 국방·외교·사법 등 국가존립사무를 제외한 국가권한(사무)을 제주도의 권한(자치사무)으로 이양하면서 자치사무로 이양된 권한을 도 조례에 대폭 위임해 고도의 자치권 강화라는 제주특별법 입법 목적을 달성하는 새로운 입법방식이다. 통합법 제33조 제2항에 ‘국가는 권한 및 사무를 지방자치단체에 포괄·일괄적으로 이양하기 위해 필요한 법적 조치를 마련해야 한다’고 규정돼 있어 분권모델의 선도지역인 제주가 국내 최초로 포괄적 권한이양을 추진하는 것이 바람직하고 타당하다는 게 제주특별자치도의 주장이다. 전문가 전담 조직(TF)을 운영해 지방시대 종합계획에 포함될 정책과제 발굴 및 제주형 분권모델안도 추진 중이다.

이 조직은 자치, 재정, 산업, 환경, 복지 등 10여 명 내외의 전문가들과 관련 부서 참여로 도민의 자기결정권 확대, 미래산업 육성 등 분권 정책과제 발굴과 제주형 분권모델 마련에 나서고 있다. 제주특별자치도는 앞으로 전북과 강원은 물론 세종까지 특별자치시·도 간 상생발전을 위한 연대협력을 강화할 생각이다.

강민철 제주특별자치도 특별자치제도추진단장은 “제주특별자치도가 특별자치시·도 맏형으로서 역할을 할 때”라며 “대한민국의 분권모델 완성을 제주에서 시작하겠다”고 자신했다.

△강원특별자치도의 도전 

강원특별자치도 성공 출범의 관건은 강원특별자치도가 추구하는 비전의 명확성과 지역 간 이익의 조율이다. 강원은 제주와는 상황이 완전히 다르고 지역 내 문화도 상이하다. 굉장히 넓은 영토에 광역적으로 18개 시군이 있고 지역별 이해관계가 상반된다. 춘천, 원주, 강릉의 지역간 경쟁과 접경지역과 폐광지역, 농·산림지역과 동해안지역 등 지역별로 해결해야 할 현안이 첨예하기 때문이다. 시군의 다양한 요구를 특례에 모두 담기에는 명분으로나 물리적으로 한계가 많다는 게 도 자체적인 분석이기도 하다.

강원의 도전은 전북과도 맞닿아 있다. 전북은 전주, 익산, 김제, 완주 등 중심권역 도시들 간 이해관계가 극명하게 갈리고 있고, 새만금권역의 영토다툼도 현재진행형이다.

또 소외된 동부권의 발전도 해결해야 할 숙제다. 이를 제도적·실무적으로 해결하느냐가 강원과 전북이 특별자치도로서 성공하느냐를 풀 열쇠로도 거론된다. /제주·춘천=김윤정 기자 

※이 기사는 지역신문발전기금을 지원 받았습니다.