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지방자치 부활 30년을 맞은 대한민국과 전라북도. 지난 30년간 민주주의 토양 아래 뿌리를 내린 지방자치는 올해 새로운 전환점을 앞두고 있다. 전북일보가 그동안 전북의 지방자치 역사의 산증인을 만나보는 동안 지방자치에 대한 기대감이 높아지는 동시에, 여전히 진정한 의미의 풀뿌리 민주주의 실현을 위해서는 한계가 뚜렷하다는 사실도 크게 다가왔다.

정당제에서 정당이 공직선거의 후보자를 공천하는 것은 당연하지만 지역 국회의원과 지방의원의 관계를 고려하면 정당공천이 인재의 지방의회 진입과 자율적 활동을 가로막는 원인으로 작용하고 있다는 평가도 많았다. 또한, 부활 30년을 맞은 지방자치이지만, 여전히 국민들의 여론은 지방자치단체장이나 지방의회의원 활동에도 만족하지 못하다는 의견도 많아 ‘아직 갈 길이 멀다’는 생각이 먼저였다.

일련의 과정을 통해 오는 2022년 1월 13일에 시행될 지방자치법 전부 개정안이 오롯한 지방자치 새 시대를 말하기는 어려울 수 있다는 평가도 나온다. 지속적인 정책적 보완을 통해 주민들의 지방자치에 대한 체감도를 높이는 방향으로 나아가야 할 시점이다.

 

지방자치법 전부 개정안 시행을 앞뒀지만, 여전히 실질적인 지방자치 실현을 위해서는 한계와 개선해야 할 점이 많은 것이 사실이다. 지방자치 시스템의 한계는 뚜렷하다.

여전히 중앙 중심적인 정책 결정이 이뤄지고 있고, 지역에는 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권이 충분히 보장돼 있지 않다. 그 때문에 시민사회단체와 학계 등에선 자치입법권과 자치조직권 등을 강화해야 한다고 말한다.

더욱이 재정난으로 열악해지는 기초단체의 재정자립도, 대도시와 소도시의 재정 격차 심화, 출산율 저하 및 인구 유출로 인한 지방 소멸 위기·인구절벽 등도 뚜렷이 나타나고 있다.

특히 이 가운데 가장 중요한 건 ‘재정 분권’이 꼽힌다. 지방의 자주 재원 부족과 지역 간 재정 격차는 지방의 중앙의존을 심화시키고 국가 균형 발전을 저해하는 걸림돌이 되기 때문이다. 문재인 정부 임기 내 국세 대 지방세 비율을 8:2에서 7:3으로 끌어올리고 장기적으로 6:4수준으로 가겠다는 재정 분권을 추진하고 있지만, 일부 진전에도 불구하고 미흡한 측면도 크다.

더욱이 지방 재정 측면에서 지방세 비중 증가는 낮은 데 비해, 지방 행정 수요 및 사회복지 강화에 따른 지방 대응비 요구는 급증하고 있기 때문에 지방재정의 자율적 운용 여지는 줄어들고, 실질적 재정수요는 늘어나는 상황이다. 이러한 상황이 실질적인 지방자치 구현에 한계로 작용하고 있다.

 

부정적인 국민들의 인식도 해결해야 할 과제다. 우리나라 국민은 지방자치의 필요성에는 대체로 공감했지만, 절반가량은 지방자치제도 도입 후 지역 간 격차 해소나 균형 발전이 이뤄지지 않았다고 보고 있었다.

한국지방행정연구원이 지난 2월 만 19세 이상 국민 1000명을 대상으로 진행한 ‘지방자치의 성과 및 향후 과제에 대한 대국민 여론조사’ 결과에 따르면 ‘주민의 삶의 질 향상과 지역 경쟁력 제고에 지방자치가 필요하다고 생각하는가’라는 질문에 응답자의 63.5%가 ‘그렇다’ 또는 ‘매우 그렇다’고 긍정적으로 답했다. ‘보통’은 21.4%였고 ‘그렇지 않다’ 또는 ‘전혀 그렇지 않다’ 등 부정적 응답은 15.1%였다.

응답자의 43%가 ‘지방자치로 행정서비스와 민원서비스 품질이 향상됐다’는 데에 동의했고, ‘지방자치로 지역주민 시민의식이 제고됐다’는 문항에는 36.1%가 동의해 반대 의견(26.3%)보다 다수를 차지했다.

그러나 지방자치 도입이 실제로 지역 발전으로 이어졌는지에 대해선 회의적인 반응이었다.

‘지방자치 도입 후 지역 간 격차 해소와 균형 발전 수준이 개선됐다고 생각하는가’라는 질문에는 응답자의 48.1%가 ‘그렇지 않다’ 또는 ‘전혀 그렇지 않다’고 부정적으로 답했다. 국민 절반가량이 지방자치제 도입 후 지역 격차 해소와 균형 발전에 진전이 없었다고 본 것이다. 소득이나 고용, 지역산업 등 지역경제 수준도 개선되지 않았다는 응답이 많았다.

지방자치단체장이나 지방의회의원과 관련해서도 전문성 부족이나 부패 및 도덕성 부족, 중앙정치에 예속, 통제장치 부족 등을 이유로 불만족스럽다는 의견이 긍정적 의견보다 많았다.

 

지방분권의 핵심은 중앙집권적인 권력 운영 패러다임의 전환이다. 다양하고 창의적인 지방의 혁신 역량을 활용해 지방의 경쟁력이 국가의 경쟁력으로 이어지게 함이다.

정계와 학계에서는 우선, 대한민국이 진정한 지방자치로 나아가기 위해서는 ‘지방분권 개헌’을 통해 실질적 지방분권의 기반을 마련해야 한다고 강조한다.

현행 헌법은 지방자치에 관해 단 2개의 조문으로 구성돼 있어 지방자치의 본질적 내용을 명확히 제시하는 데 한계가 있다. 모든 사항을 법률에 위임하고 있기 때문에 실질적으로는 지방의 자치적 사항을 자치법규를 통해 형성하는데 제약이 되고 있다는 설명이다.

이 때문에 중앙·지방 간 권한 배분을 통해 권력집중 현상을 방지하고, 국가경쟁력 강화를 도모하기 위해서 지방분권 개헌이 필요하다는 입장이다. ‘지방자치단체’라고 표현하고 있는 것을 ‘지방정부’로 명칭을 변경해 특별 지방정부의 근거를 명시하고 지방의 자치 입법·행정·재정권 등을 보장해야 한다는 주장이 나온다.

아울러 지역대표 형 상원제를 도입해 입법 과정에서 소외되기 쉬운 지방의 참여를 강화하고, 지방분권을 촉진해야 한다는 제언도 있다.

현행 인구 기준의 국회의원 배정은 상대적으로 비수도권의 소외와 수도권의 집중화를 가중하고 있다. 지역을 대표할 수 있는 상원제를 도입해 지방에 영향을 미치는 정책 입안과정에서부터 지방의 참여를 강화해야 한다는 주장이다.

특히, 이를 위한 선결 조건으로 강력한 재정 분권 정책이 필요하다는데 입을 모은다. 제도적으로 지방정부에 권한을 준다고 하더라도 새롭고 혁신적인 정책을 구현할 수 있는 재정 여건이 마련되지 않으면 아무 소용이 없기 때문이다. 실질적으로 지방에서 자율성을 갖고 활용할 수 있는 자주 재원을 마련해야 하며, 지방세를 확충함을 물론, 현재의 지방교부세도 확대하고, 지역 간 배분도 충실히 이뤄져야 한다는 주장에 힘이 실린다. <끝>

 

/이 기사는 지역신문발전기금을 지원받았습니다.