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2018년 전북은 과거 찬란했던 전라도 정도 천년을 맞는 동시에 또 다른 천년의 역사를 시작하는 출발점이다. 또 지방분권 개헌이 추진되는 해이기도 하다. 지방분권 개헌이 이뤄지면 중앙정부가 가졌던 권한을 이양받아 ‘전라북도 지방정부’를 선포하는 첫 해가 된다.

개헌 여부에 따라 권력의 지방이양이 이뤄지는 첫 해가 되는 셈이다. 그러나 지금 전북의 현주소는 온기보다는 냉기가 흐르는 차가운 겨울이다. 인구, 부채, 재정자립도, 고령화율, 경제활동인구, 청장년층 역외유출 등 거의 모든 지표에서 전국 최하위권이다. 지방분권의 근본은 지역균형발전으로 특히 재정에 대한 균형이 이뤄져야 수도권과 비수도권 지역의 빈익빈 부익부 현상을 막을 수 있다. 이에 따라 본보는 입법과 재정분권을 포함한 정치, 사회, 경제, 문화, 교육 전반에 걸친 지방분권의 현실과 대안을 점검해봤다.

△입법 역량 강화

도민들이 피부로 쉽게 느끼기 어려워 막연하게만 느껴지는 지방분권. 지방분권의 핵심은 현재의 중앙정부 집권적 권력구조를 벗어나 각 도시의 실정에 맞게 법률을 정하고 재원을 공평 분배하는 것을 골자로 하고 있다.

현재는 법률의 위임이 없으면 권리 제한이나 의무 부과를 할 수 없으나, 앞으로는 중앙정부와 지방정부의 법률이 충돌할 경우 지역적 특수성이 있는 경우 등 예외적으로 지방의 법률로 달리 정할 수 있도록 하자는 것이다.

행정권 또한 지방정부의 권한을 대폭 강화해 법률에서 직접 수행하도록 정한 사무를 제외하고는 지방정부가 집행토록 하는 등 지방정부의 자율성과 책임성을 부여해야 한다는 것이다. 이를 놓고 정치적인 논쟁과 도시간 재원별 특성에 따른 여러 의견이 분분하다. 그러나 이를 구체적으로 다듬고 충분한 논의와 사회적 합의를 거친다면 지방분권 국가로의 새로운 도약의 기회가 될 것이 분명하다.

지방분권과 관련한 논의에서는 입법권을 확대해야 한다는 목소리가 높다.

헌법 제117조 제1항은 지방자치단체가 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있도록 규정하고 있다.

지방자치법 제22조에는 지방자치단체가 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있도록 하고 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다고 돼 있다.

이와 관련 전국시도지사협의회는 외교, 국방, 국가치안 등 국가존립에 필요한 사무 및 금융, 국세, 통화 등 전국적 통일성이 필요한 사항은 법률로 정하자고 목소리를 높이고 있다.

또 지방세, 주민복리와 관련한 주택, 교육, 환경, 경찰, 소방 등과 관련해 지역특성을 반영하기 위해 필요한 경우에는 자치에 관한 규정으로 법률과 달리 정할 수 있도록 하자는 것도 하나의 핵심이다.

법률로 정하는 사무의 영역과 자치규정으로 정하는 사무의 범위를 보충성의 원칙에 근거해 명시하는 동시에 자치권의 범위에 관해 보다 상세한 규정으로서, 이에 따른 자치입법권의 범위를 명확히 하는데 의미가 있다.

특히 지역특성의 반영이 필요한 부분에 대해서는 자치법규의 우선권을 인정해 법령에 의한 자치권의 침해를 방어할 수 있도록 하고 지방정부의 행정관리와 주민복리, 지방세 등 명백한 자치사무에 대해서는 중앙정부 법률의 예외를 인정해 지역특성에 부합하고, 지역별로 획일성을 벗어나 혁신적인 정책실현을 위한 입법재량을 부여하는 것이 필요하다.

△지역 현실 반영한 재정 차별화 분배

지방분권의 가장 중요한 핵심은 지역 도시간 균형을 이루는 재정분권이다. 재정분권이 이뤄지지 않으면 잘사는 도시만 더욱 잘사는 빈익빈 부익부가 심화되는 국가로 전락되게 될 것이 불을 보듯 뻔하다.

현재 지방분권 로드맵을 보면 8:2 비율인 국세와 지방세 비중을 7:3을 거쳐 6:4로 개편하는 지방재정 확충을 전제로 지역 간 재정격차 완화를 위한 균형장치 마련, 자율과 책임이 담보된 지방재정 운용 기반 마련을 적시하고 있다.

또 지방세 확대에 따른 지방재정 격차를 완화하기 위해, 세수 일부를 활용한 지방자치단체 간 재정 균형장치 마련과 지방교부세율 상향 등 균형발전 재원으로서 교부세 역할 강화를 포함한 제도 개선, 지방재정 자율성 및 책임성 확대안도 담겨 있다.

그러나 현재 정부의 로드맵대로 재정자립도가 높고 낮음이 현격하게 차이나는 수도권과 비수도권 지역에 이를 똑같이 적용한다면 오히려 지역균형이 아닌 지역 재정불균형을 초래할 수 있다.

이때문에 지자체간 재정불균형 완화를 위한 지방교부세 법정률 인상 주장이 강하게 제기되고 있다. 지방소비세 등 지방세 이양은 법정률로 정해지는 지방교부세 규모의 축소가 나타나기 때문에 이를 방지하기 위해선 지방교부세 법정률 인상이 필요하다.

실제 지난 2015년 기준 지방소비세는 70%가 수도권에 편중돼 있어 지방소비세 광역별 안배기준인 소비지출 가중치 100%(서울·경기·인천), 200%(광역시), 300%(기타 도)를 각각 100%, 300%, 500%로 조정하는 제도 개선이 요구된다.

수도권과 비수도권, 도시와 농촌, 광역단체 내 시군간 등 다양한 측면에서 재정불균형을 발생시킬 수 있어 향후 진행될 재정분권 논의 과정에서는 수도권과 비수도권이 상생 발전할 수 있는 방안 마련이 시급하다.

입법권과 재정권의 분권은 지역사회의 주인인 주민의 권리를 바로세우고 균형적인 국가발전을 위해 반드시 필요한 일이다.

● 김양원 전북도 자치행정국장

- "재정지표 따라 배분가중치 확대해야"

“국세 세수기반이 전국 점유비율 중 1%대인 빈약한 전북도 입장에서는 현재의 정부 지방분권 추진 로드맵안을 긍정적 측면만 바라보며 반길 수 없는 상황입니다.”

자치단체간 재정력 격차가 완화되도록 재정자립도와 같은 재정지표에 따라 지역별 배분 가중치를 확대하는 재정분권안이 만들어져야 한다는 목소리가 높다.

전북도 김양원 자치행정국장은 정부의 지방분권 기본 로드맵에 대해 “재정력 격차가 큰 수도권과 비수도권 지역의 특성을 고려하지 않으면 지방분권 취지에 역행하는 자치단체 간 부익부 빈익빈 결과가 발생할 것”이라고 분석했다.

정부는 현재 지방분권이라는 시대적 가치를 실현하기 위해 자치단체의 자립기반인 재정분권을 강화하고자 국세-지방세 세입구조를 현재 8:2에서 7:3을 거쳐 6:4 수준까지 끌어올리는 방안을 추진하고 있다.

국세와 지방세 세입구조 비율을 7:3으로 개선하기 위해 국세인 부가가치세 지방이양 비율을 현행 11%에서 20%수준까지 높임으로서 6조 4000억원을 이양하고, 국세인 법인세·소득세 인하에 상응해 지방소득세 세율을 2배로 인상함으로써 13조 1000억원, 총 19조 5000억원의 이양을 검토중이다.

이에 대해 김 국장은 “겉으로 볼 때는 좋은 방안같지만 속내를 보면 지방이양 대상 국세인 부가가치세, 법인세, 소득세의 수도권(서울, 경기) 전국 점유비율이 각각 77.2%, 63.8%, 40.9%로 수도권에 편중돼 있는 것이 문제”라며 “국세 세수기반 전국 점유비율이 1%대로 빈약한 전북도 입장에서는 정부의 지방분권 의지를 긍정적 측면만 바라보며 반길 수 없다”고 분석했다.

이어 “자치단체간 재정력 격차가 완화되도록 재정자립도와 같은 재정지표에 따라 지역별 배분 가중치를 확대하고, 이양재원을 징수지역에 귀속시키기 보다는 전국 공동세 방식으로 균형있게 배분해야 한다”며 “정부에서는 국고재원 감소에 따라 필연적으로 감소할 지방교부세와 국고보조금 변동요인을 고려한 재원배분방안을 고민해야 할 것”이라고 밝혔다. 특히 “전북도와 같이 세수기반이 취약한 시도의 경우에 국세의 지방세 이양 규모보다 지방교부세·국고보조금 감소 규모가 큰 상황이 발생할 수 있다”며 “수도권과 비수도권 자치단체의 재정 총액이 균형있게 재분배 되도록 하는데 초점을 맞춰야 하며, 국세의 지방이양에 따른 지역간 재정 균형장치로 현재 내국세 총액의 19.24%인 지방교부세 법정교부율을 대폭 상향해야 한다”고 주장했다.