“서울은 폭발, 지방은 소멸. 50년 후 당신의 고향은?” 

전북이 특별자치도로 출범하려는 노력의 이면에는 최소한 전북의 소멸은 막자는 위기감이 자리한다. 실제 전북은 전국에서 가장 빠르게 소멸하고 있는 지역으로 앞으로 30년 후에는 청년과 아이들을 찾기 어렵고, 50년 후에는 인구 부족으로 도시의 기능이 마비될 상황에 처해있다.

전북은 14개 시·군 중 전주, 군산, 익산을 제외한 11곳의 기초자치단체가 소멸 위험지역으로 분류돼 있다. 전북 동부권의 경우 인구 2만 명선도 조만간 붕괴될 전망이다.

‘지방소멸’이란 용어는 일본에서 처음 사용하기 시작했다. 마스다 히로야(增田寬也) 전 총무상이 2014년 5월 일명 ‘마스다보고서’를 통해 지적했다. 지방의 침체는 누구나 피부로 느끼고 있었지만, ‘소멸’이란 단어가 주는 공포감이 일본열도를 충격에 빠뜨렸다.

아베 신조 당시 정권은 같은 해 ‘지방창생(創生)’을 최우선과제로 내걸고 대대적인 지역활성화에 나섰다. 지방창생 총책임자는 장관급으로 했다. 하지만 지방창생이 슬로건에만 그칠 뿐 오히려 도쿄 일극체계는 더욱 공고해졌다. 균형발전을 부르짖으면서도 메가서울을 외치는 지금의 한국 상황도 다르지 않다. 

△일본의 지방소멸과 지역공간구조 재편 

일본은 2008년 인구 1억 2808만 명을 정점으로 이후 감소하고 있다. 그 배경에는 작은 지방들의 급격한 인구감소가 있었다. 이 때문에 일본 내각에는 '인구감소=지방소멸'이라는 위기의식이 생겼다.

일본 아베 내각은 지난 2014년 인구감소에 대응하고 로컬 아베노믹스를 실현하자는 목적에서 지방창생 정책을 도입하기에 이른다. 지속 가능한 국가·지역 발전기반을 마련하고자 사람과 일자리 선순환 기반을 확립하고, 이들이 지역에서 살아갈 수 있는 방법을 만들어내겠다는 목표였다.

기시다 내각 역시 지방창생 실현과 지역주민이 생활하기 편리한 공간을 조성하기 위해 대도시, 중소도시의 발전 방향과 현황·특성 분석을 토대로 지방을 지원하고 있다.

일본 정부는 인구감소와 고령화 대응, 도쿄권의 인구집중 방지, 그리고 지역에서도 살기 좋은 환경 확보를 통한 미래 일본사회 유지를 목적으로 ‘지방창생법’을 2014년에 함께 제정했다. 또 산하에 마을·사람·일자리창생본부의 설치·운영 및 마을·사람·일자리창생종합전략(국가계획, 지방계획)을 수립했다.

지방창생 정책은 △자립성 △장래성 △지역성 △직접성 △결과 중시를 5대 기본원칙으로 설정하기도 했다. 지방창생의 기본적 관점은 인구감소 방지를 위한 적극적 전략과 인구감소에 대응하는 것이다. 특히 도쿄일극집중의 시정, 둘째, 젊은 층의 취업, 결혼, 자녀교육에의 희망 실현, 셋째, 지역특성에 부합한 지역현안과제의 해결을 도모하자는 게 궁극적인 목표다.

△지역 실질 인프라 확충 노력

일본은 인구감소시대에 지속 가능한 지역경제 발전이 어렵다고 판단, 증가하는 고령자와 지역주민의 생활 편리성을 높이기 위해 지역 간 연계와 지역공공교통 네트워크 전략을 강화했다. 

특히 국가경쟁력 강화를 위해서는 도쿄권, 간사이, 나고야권 등 3대 도시권의 기능 특성화 및 중앙 리니어 신칸센의 연결을 통해 슈퍼 메가리전을 형성하고자 했다.

그러나 이 전략은 도쿄권의 강화로 오히려 도쿄가 강화되는 역효과를 부르기도 했다. 

이에 의료, 복지를 비롯해 다양한 생활서비스 공급이 원활하도록 인구 30만 명 수준을 유지할 수 있는 연계중추도시권 및 정주자립권 형성 촉진책도 병행했다. 아울러 지역내부 공공교통망 확충 및 수요관리형 교통체계 운영으로 주민생활의 편리를 도모했다.

△지방창생 정책의 한계점

일본의 문제 의식은 정확했지만, 2014년부터 지금까지 추진되고 있는 지방창생에 대한 일본 국민들의 평가는 박하다. 

가장 큰 문제는 지방창생 정책에도 도쿄 집중화가 더욱 심각해진 데 있다.

일본 지방창생의 가장 큰 실책은 지방의 활성화를 위한 대책을 지방 스스로 설계하지 않고 중앙집권적 관점에서 접근했다는 데 있다. 중앙정부가 지자체의 실적을 평가해서 예산을 배분하는 전형적인 하향식으로 추진됐다는 것. 현재 우리 정부가 하는 지역균형발전 정책도 이와 크게 다르지 않다. 전형적으로 서울의 시각에서 지방을 평가하고 재단하다보니 소멸 지역은 더 빠르게 소멸하는 악순환을 불러일으키는 것이다.

대표적인게 지방공항 포퓰리즘 논쟁이다. 실수요자인 지역은 공항을 필요로 하는데 전혀 무관한 서울 소재 언론이 필요성을 논하며 발전을 막는 것과도 크게 다르지 않다.

△지역이 스스로 필요한 것을 찾는 내발적 전략 필요

일본사회는 도쿄일극집중은 세계적으로 예외적인 현상이라며 개탄하고 있다. 지방창생 정책에서 메가도쿄를 막을 수 없었기 때문인데, 정작 한국 정부가 메가서울을 총선 카드로 들고 나온 사실을 생각하면 아이러니하다.

지방창생 정책의 핵심은 인구 30만 도시를 만들어 유지하는 것인데 이 점이 오히려 소멸지역의 위기를 불렀다는 분석도 나온다. 

앞서 고이즈미 내각은 구조개혁이라는 이름하에 국제경쟁력에 도움이 되지 않는 지방예산을 대폭 삭감하는 이른 바 ‘지방잘라내기’를 단행했는데 그 충격도 가시지 않은 상황이다.

여기에 로컬아베노믹스로 불리는 지방창생과 아베노믹스의 본질이 충돌하면서 정책에 과도기를 맞았다는 평가다.

한편 지방창생 종합계획은 2015~2019년 1기 계획이 끝나고 현재 2기 계획이 시행 중이다. 종합전략은 각의(국무회의) 결정사항으로, 한국의 균형발전법보다 훨씬 포괄적인 것이 특징이다. 저출산과 고령화, 도쿄권 일극 해소와 지방회생, 성장 전략과 관광입국 정책을 망라한다. 지방 재생을 일본 재생으로 보는 전략에는 큰 변화가 없었다.

△일본의 유일한 도(道), 북해도의 사례

한자 독음으로 북해도라 불리는 일본의 홋카이도는 일본의 유일한 도(道)지역으로 사실상 일본의 특별자치도에 해당한다. 

일본은 현행 총 47개인 1도(都), 1도(道), 2부(府), 43현(県)의 도도부현(한국의 광역자치단체) 행정구역 체계를 도주제로 개편하려고 하고 있다. 쉽게말해 일본의 최상위 행정구역을 도(道)와 주(州)로 간소화하자는 의미다.

이 논의는 한국의 지방행정에도 영향을 미쳐 광역경제권 통합론과 5극 3특의 메가시티 및 특별자치도 논의가 촉발되게 됐다.

현행 도도부현을 몇 개씩 묶어서 한데 통합한 뒤 고도의 자치권을 부여해 중앙집권을 완화하고 지방분권을 강화하기 위한 이 제도의 테스트베드로서 홋카이도는 그 의의를 갖고 있는 지역이다.

하야시 와세다대 명예교수가 강원특별자치도에게 ‘일본의 분권개혁이 주는 교훈’이라는 주제로 “일본 홋카이도 국제전략종합특구에서 도입한 지역특성을 살리는 방안을 집중적으로 검토하는 것이 바람직하다”고 조언한 것도 이같은 배경에서다.

홋카이도의 특징은 자신들의 문제를 스스로 파악하고, 대책을 설계했다는 점이다. 

실제로 홋카이도는 먹거리 연구개발, 재품화, 판로확대 등을 위해 18개 정촌이 ‘홋카이도 푸드 콤플렉스 국제전략종합특구’를 지정받아 지역의 발전을 이끌었다.

한표환 전 한국지방행정연구원장 역시 특별자치도 발전과 관련 “홋카이도 특구 모델처럼 지역주민들이 적극적으로 현안을 제기하고 이를 중앙정부에 요구하는 시스템을 갖춰가면 좋은 결과를 이끌 수 있다”고 진단했다.

도쿄·홋카이도=김윤정 기자

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