개헌 자문안, '지방분권 실현' 미흡

“특위 초안 생색만 낸 모양새 전면 재검토해 보완을” 지적

문재인 대통령이 조만간 발의할 개헌안은 지난 13일 청와대에 보고된 국민헌법자문특위의 개헌 자문안을 크게 보강해 지방정부의 자치입법권과 자치재정권을 실질적으로 보장하는 내용이 담겨야한다는 목소리가 높아지고 있다. 국민헌법자문특위의 자문안이 대통령의 선거공약인 ‘연방제 수준의 지방분권’을 실현하기에는 크게 미흡한 것으로 나타나고 있기 때문이다.

18일 자문특위와 지방분권 관련 시민사회단체 등에 따르면 자문안에는 자치입법권과 자치재정권 등 지방분권 핵심 쟁점에 대해 1안과 2안이 복수안으로 제시됐으나 2개의 안 모두가 ‘연방제에 준하는 지방분권’이라는 기대와는 간극이 큰 실정이다.

자치입법권의 경우，1안은 국민 기본권 제한의 법률유보 조항(헌법 제37조 2항)을 자치법률로 정할 수 있도록 완화했고，2안은 ‘법령의 범위 안에서’ 자치규정을 제정할 수 있도록 한 조항을 ‘법률에 위반되지 않는 범위 내에서’로 개정하는 내용이 담겼다．이에대해 지방분권 관련 시민사회단체들은 “1안과 2안 모두 법률 우위의 원칙을 확인한 것에 불과하다”며 “특히 중앙정부가 법률의 많은 사항을 대통령령·총리령·부령에 위임하고 있다는 점에서 2안은 지금과 다를게 없다”고 지적하고 있다. 이기우 인하대 법학전문대 교수(지방분권개헌 국민회의 상임대표)는 “자문특위 안은 외교，국방，금융，통화 등 국가존립과 전국적 통일성을 요하는 부분은 중앙정부가 입법권을 갖고，나머지는 중앙정부와 지방정부가 각각 입법권을 갖도록 한 국회 헌정특위 자문위 안에도 못 미치는 수준”이라고 말했다．

자치재정권과 관련해서는 자치단체가 재량에 맞게 자율적으로 과세하도록 ‘자치세’라는 명칭을 헌법에 담는 1안과 지방정부가 조례 형식으로 과세할 수 있도록 법률에 위임하는 2안이 담긴 것으로 알려졌다．1안은 지방정부의 과세권한을 강화하지만 2안은 종전의 방식을 그대로 유지하는 것인데，청와대는 조세법률주의를 손보지 않는다는 방침이어서 후자가 채택될 가능성이 높은 상황이다

박재율 지방분권전국연대 상임대표는 “지방분권은 중앙집중형 국가체제의 한계가 온 상황에서 국가운영의 패러다임을 혁신하자는 것인데，초안은 지방분권 생색만 낸 모양새”라며 “연방제 수준의 지방분권을 수차례 언급한 문 대통령은 초안을 전면 재검토해서 제대로 된 지방분권 개헌안을 발의해야 한다”고 강조했다