문재인 정부가 ‘연방제 수준의 지방분권’을 천명하고, 개헌 논의에 박차를 가하고 있다. 6월 개헌은 사실상 어려워졌지만, 지역균형발전 개헌 논의는 계속될 것으로 보인다. 청와대와 국회가 어떠한 방향과 속도로 개헌을 진행하느냐에 따라 한국의 기형적인 중앙 쏠림 현상이 완화될 것으로 예상된다. 전북은 현재 인구, 부채, 재정자립도, 고령화율, 경제활동인구, 청장년층 역외유출 등 거의 모든 지표에서 전국 최하위권을 맴돌고 있다. 지방분권 개헌에서 분권은 목적이 아닌 수단이다. 지방분권의 궁극적인 목적은 지역균형발전의 성공이다. 전북정치권과 지자체는 지방분권에 대한 대비도 부족하다. 개헌 이후 지자체의 위상과 지방의회의 역할은 크게 확대될 전망이지만, 역량 쇄신에 있어 아쉬운 부분이 많다는 평가다. 강력한 지방분권의 초석을 다지기 위해 추진되고 있는 혁신도시 시즌2의 추진력도 떨어지고 있다. 본보에서는 총 15회 연재기사를 통해 전북이 성공적으로 지방분권을 대비할 수 있는 조건을 진단하고, 로드맵을 제시하고자 한다.

△분권, 국가균형발전의 필수조건

청와대가 발표한 개헌안에 담긴 내용 중 지방분권은 지난 대선 때 주요 후보들이 모두 공약으로 내세웠을 만큼 충분히 공감대가 형성된 사안이다.

문제는 지방분권 관련 내용을 어느 정도로 헌법에 담느냐다. 제1야당인 자유한국당을 제외하면 국회차원의 자치 입법·자치 행정·재정 문제까지 구체적으로 규정하는 데 어느 정도 공감대를 형성한 상황이다.

지방분권은 소멸 위기에 놓인 지역을 살리는 최소한의 필수조건이다. 전북의 경우만 해도 2000년 200만 명에 달하던 인구가 2015년 186만9000명까지 떨어졌다. 이는 낙후되는 고향을 등진 도민들이 그만큼 많아졌단 의미다.

통계청은 2040년 전북인구가 182만 명이 될 것으로 추산했지만, 실제 인구 감소 속도는 이보다도 빨라 10년 내에 180만 명대가 무너질 것이란 전망도 힘을 얻고 있다. 지역불균형은 지방도시는 물론 과밀집 된 수도권 주민들의 삶마저 피폐하게 만들고 있다.

짧은 기간에 지역인구가 줄어들수록 해당 지자체 세금수입(세수)이 줄어들기 마련이다. 인구가 줄고 세수가 줄어도 도로나 상하수도 등 공공시설과 서비스는 지속돼야 한다. 결국 전북도나 전주시 등 도내 지자체들은 계속 빚을 질 수밖에 없다. 지자체가 파산할 경우 국가가 감내해야 할 몫도 커진다. 그러나 현재 지자체는 권한도 의무도 약하다.

지자체 고위 공무원들은 본업보다 예산을 따내기 위해 수도 없이 중앙부처를 오간다. 낙후된 지역일수록 학연·지연·혈연에 의지하는 현상이 생겨나는 원인도 여기에 있다. 지방분권은 지역균형발전은 물론 국가전체의 시스템을 세우는 작업이다. 소위 ‘줄’이라는 중앙인맥에 의지하는 ‘적폐’를 청산하기 위해서라도 지방분권과 재정균형이 더 이상 미뤄져서는 안 된다는 게 전문가들의 지적이다.

△지방분권, 국토크기와는 별개

한국같이 국토가 좁은 나라에서 지방분권은 오히려 부작용을 초래할 것이란 근거 없는 편견이 지방혁신 생태계 조성에 걸림돌이 되고 있다. 우리는 조선시대부터 오랜 세월 동안 중앙집권체제를 당연한 것으로 받아들여져 왔다.

서울로 올라왔다. 지방으로 내려왔다는 등의 관용어도 중앙집권체계가 고착화된 탓이다. 여기에 지역사람이 서울에서 성공하면 지역사람들은 자신의 성공처럼 기뻐하는 것도 기형적인 중앙집권체계가 가져다 준 관습의 하나로 지목된다.

일부 시민들은 작은 땅덩어리에서 지방분권을 추진하면 지역주의와 지역 간 갈등만 심화될 것으로 우려한다. 우리나라는 지난 1995년 지방선거가 부활하면서 지방자치제의 시작을 알렸다. 그러나 사실상 모든 권력과 중요한 행정재원은 중앙부처가 독점하고 있다.

국토의 넓고 좁음은 지방자치 적합성과는 아무런 관련이 없다는 것은 이미 입증된 사실이다. 대통령이 관선 단체장을 임명하던 시절엔 지방자치제를 도입하면 대한민국이 ‘망할지도 모른다’는 극단적인 의견도 많았다.

한국의 국토가 다른 선진국에 비해 현저히 작은 것도 아니다. 한국이 국토가 작은 나라라는 인식은 한반도가 미국, 중국, 일본 등 국토면적이 큰 나라의 영향을 받고 있는 지정학적 위치와 국제관계가 원인이다.

당장 우리보다 훨씬 면적이 작은 스위스, 오스트리아, 벨기에는 대표적으로 지방정부의 강한 자치권을 보장함으로써 국가균형발전을 이끌었다. 이들 국가의 1인당 국민소득 순위는 스위스가 세계 2위, 오스트리아 16위, 벨기에가 19위로 우리나라보다 훨씬 높은 수준이다.

지방자치 분권은 풀뿌리 민주주의 시작 단계다. 지방자치는 일정한 생활공동체에 자치권을 보장함으로써 궁극적으로 각 지역의 삶의 질을 높이는 것이다. 국토크기가 작아서 중앙집권이 효율적이라는 주장을 뒷받침할 수 있는 논리적 근거도 부족하다.

주요 선진국에서의 자치권 강화는 국가권력 독점의 폐해를 청산하고, 국가권력이 투명하고 합리적으로 운용할 수 있도록 만들어왔다.

△지방정부와 지방의회 역량강화

지방으로 권력이양이 진행될수록 지방자치단체의 역할과 위상은 더욱 커질 전망이다. 그러나 지자체 행정 공무원은 물론 주민들이 선출한 지방의회 의원들은 자신이 추진하는 정책에 대한 책임을 전혀 지고 있지 않다는 평가를 받고 있다.

지자체 공무원들의 역량 강화도 물론 중요하지만 지방자치에 대한 기본적인 지식과 철학이 필요한 시점이라는 게 전문가들의 관점이다.

전북도와 전북도의회는 1당 독주체계로 견제기능도 상실했다. 제대로 된 지방분권 실현을 위해서는 독일과 스위스의 사례처럼 의회와 지자체의 견제 균형이 맞아야 한다.

지방의원들의 역량강화도 시급하다. 진정한 지방분권은 조세징수, 복지서비스, 학교, 환경, 주택 등의 권한을 대폭 지방에 이양해야 가능하다. 지방정부가 제대로 운영되기 위해서는 각 분야에 대한 철저한 감사와 지방정부에 힘을 실어줄 수 있는 조례를 만들어 낼 수 있어야 한다.

그러나 도내 지방의회의 수준은 전문성은 커녕 대다수 의원들이 지자체 단체장의 거수기 역할에 그치고 있다는 냉혹한 평가를 받고 있다.

지방분권개헌은 주권자가 주인이라는 헌법의 기본을 바로 세우기 위함이다. 그러나 주권자에게 선출 받은 지방의회의 견제기능이 제대로 발휘되지 않고 있다.

최근 지방분권형 개헌을 한 프랑스와 통일 경험이 있는 독일의 사례는 많은 시사점을 제시하고 있다. 이들 국가의 지방분권 사례는 진정한 지방분권은 지방의회가 지역주민의 대표기관으로서 본연의 역할을 다 할 수 있도록 법·제도적 인프라가 갖추어져야만 가능하다는 것을 보여준다.

지역토호로서 자본을 쌓은 인물이 지방의원에 도전하는 관행도 도민들의 불신을 키우고 있다.

지역토호는 오랜 시간 지역 내에서 인맥을 쌓아온 터라 수많은 인연으로 얽힌 자지단체장과 공무원을 견제하는 데 큰 어려움을 느낄 수밖에 없다.

지방분권 개헌 논의와 함께 제대로 된 인물이 정치에 참여할 수 있는 토대를 마련하기 위한 지방선거제도 개혁도 함께 이뤄져야 한다는 주장이 힘을 얻고 있는 이유다.

/이 기사는 지역신문발전기금을 지원받았습니다

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