각종 여론조사 결과가 말해 주듯이 참여정부의 국정운영은 출발부터 어려움을 맞고 있다. 왜 이런 현상이 빚어지고 있는 것인가? 그 원인을 열거해 보자면, 한국정치의 구조적 한계에 대한 이해부족과 적응실패, 노무현 대통령의 리더십의 한계, 아마추어리즘과 전문성 부족 등 수없이 많다. 그 중에서도 국정혼란을 초래한 가장 큰 원인은 청와대 국정운영 시스템 자체의 한계라고 필자는 진단한다. 따라서 이에 관한 문제점과 대책을 제시하고자 한다. 

정부 각부처 갈등조정 마비 

참여정부는 박정희 대통령 이래 김대중 대통령까지 수십년간 이어져 온 부처담당 수석비서관제를 폐지하여 정무중심의 비서실과 정책중심의 정책실로 이원화하고, 정책실 밑에는 몇 개의 태스크포스팀을 구성하여 중장기 프로젝트를 수행하는 구조로 개편하였다. 

그런데 과거에 부처담당 수석비서관제가 각 부처 위에 군림하는 폐해가 있었음에도 불구하고 오랫동안 이 체제를 지속해 온 이유는 각 부처에 대한 업무관장과 조정 통합의 문제 때문이었다. 대통령제하에서 국정에 대한 모든 최종적 책임이 대통령에게 귀속되기 때문에 수석비서관제를 통해 각 부처를 관장해 온 것이다. 또한 날이 갈수록 각 부처의 업무가 복잡다기화되기 때문에 조정·통합의 문제가 최대의 과제로 등장하여 청와대 비서실이 각 부처간의 갈등을 최종적으로 조정 통합해 온 것이다.  

그러나 참여정부는 이런 엄연한 현실을 간과하고 서울대 박세일교수팀의 제안을 수용하여 청와대 구조를 개편하였다. 그러다 보니 정부 각 부처를 비롯한 중요 기관과의 원활한 커뮤니케이션을 이루지 못하고 갈등의 조정·통합기능이 마비되어 지금의 국정혼란 사태가 초래되었다. 

"청와대는 보고만 받고 정책조율은 안해", "각 부처 중요 현안, 청와대 누구와 협의해야 할지 몰라", "대통령 관심 많은 노사문제에 수석실 4곳 달라붙어", "행정경험, 전문성보다는 코드 맞춰 구성된 진용"이라는 불만들이 터져 나오게 된 것은 지금의 혼란상을 나타낸 것이다. 

한편 박세일교수팀의 제안은 청와대 구조의 전환을 꾀하되, 프랑스의 이원집정부제처럼 대통령은 외교·국방·통일 등 외치와 중장기적인 비전프로그램만 관장하고, 총리실의 기능보강을 위한 제도개편을 하여 나머지 내정에 관한 일체의 업무는 총리가 맡는다는 구상이 전제되어 있었다. 

따라서 청와대의 부처담당 수석비서관제를 폐지하면 당연히 각 부처에 대한 관장과 조정 통합기능을 총리실로 이관하기 위한 제도적 뒷받침을 했어야 함에도 불구하고 총리실에는 아무런 기능보강 조치를 취하지 않아서 지금의 혼란이 빚어지고 있는 것이다.

또 한 가지 묻지 않을 수 없는 것은 박세일교수팀의 제안처럼 책임총리제가 우리의 현실 속에서 가능한가라는 문제이다. 

청와대 구조 개편해야 

결론부터 말하자면 책임총리제는 우리의 권력문화에서는 불가능한 제도이다. 우리의 헌법에 내각제적 요소가 있다 해도 대통령 1인 지배문화에 젖어있는 우리의 풍토에서, 고건 현 총리도 인정했듯이, 총리는 재벌오너 회장 밑의 월급쟁이 사장 신세를 면할 수 없기 때문이다. 

따라서 지금의 국정혼란을 수습하기 위해서는 실현불가능한 공염불에 불과한 책임총리제의 주장을 접고 하루속히 청와대의 구조를 개편해야 한다. 이 구조를 계속 유지하는 한 국정표류는 막기 어려울 것이다. 

노무현 대통령의 출발은 클린턴 대통령의 출발을 많은 면에서 닮았다. 클린턴 대통령은 출발부터 위기를 맞았지만 이를 지혜롭게 극복하여 많은 업적을 남겼다. 노무현 대통령도 성공한 대통령이 되기 위해서는 지금의 위기를 기회로 바꿀 줄 아는 슬기와 용기와 통찰력이 필요하다. 그렇게 되기 위해서는 새로 출발하겠다는 각오가 절대 요구된다.

/이강래(국회의원)

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