참고: 사진은 주민감사청구 관련 지난 2006년 11월 전주 중인리 실버타운 관련 주민들의 감사원 감사청구 자료사진과 2004년 2월 14일 부안주민들의 방폐장 관련 주민 투표 자료사진 검색해 사용 요망

지방자치 20년을 맞아 자치단체와 의회에 대한 현황과 평가가 이루어지고 있지만 지방자치의 핵심인 주민참여에 대한 논의는 협소하게 이루어지고 있다. 지방자치제에서 주민참여를 위한 제도가 무엇인지를 알아보고 적극적으로 활용하여 보다 나은 지역사회 공동체를 만들어가야 한다.

지방자치제가 자치단체장과 의회 선거에 주목하였다면 20년간 지방자치를 활성화하기 위한 시민사회단체의 주민참여활동은 다양하게 시도되어왔다. 주민참여활동은 주민운동을 통해 제도가 만들어지고 활성화되기도 하였으며 제도를 통해 보장되고 발전되어 왔다.

우리나라 지방자치제도가 부활한 1991년 지방자치법은 주민참여를 보장하는 제도는 도입되지 않았다. 제도가 도입되지 않은 상황에서 지역주민들과 시민단체는 자치적인 주민운동을 통해 중앙정부나 지방정부의 정책과정에 영향을 미치려는 시도를 끊임없이 전개하였다.

초기 주민운동과 시민운동은 의회와 지방정부를 상대로 권력감시 활동을 전개하며 정책결정과정에의 참여를 추진해 왔다. 의정활동모니터와 회의록의 분석 등을 추진하며 의정감시활동을 전개하고 판공비공개와 예산감시활동, 사회단체보조금 개선활동을 통해 행정감시활동을 전개해 왔다. 사후적인 감시활동의 한계를 개선하여 정책참여의 필요성이 제기되어 학교급식관련조례제정, 시민참여제도 마련, 의정비관련 등 정책제언활동을 활발히 전개하게 된다.

지방자치 20년 중 초기 10여년은 주민참여제도가 보장되지 않은 상황에서 다양한 권력감시운동과 의정감시활동, 주민운동을 통해 지역의 행정과 정치, 복지, 의정 등에 영향을 행사하였다. 이러한 주민운동의 성과로 2000년대부터 주민참여제도가 본격적으로 마련되기 시작한다.

특히, 1998년 제정된 '공공기관의 정보공개에 관한 법률'은 주민들의 참여를 확대하는 중요한 기반이 되었다. 행정에서 독점하고 있던 정보를 알 수 있게 제도적으로 보장되었음을 의미하며 공개된 정보를 활용하여 사후적 감시와 예방활동의 실증자료로 활용되었기 때문이다.

▲ 다양한 주민참여제도

2000년부터 마련된 주민참여제도는 다음과 같다.(도표참조)

'주민감사청구'란 주민들의 집단적 서명에 의해 법령에 위반되거나 공익을 현저히 해한다고 인정되는 사안에 대해 감사를 청구할 수 있는 제도이다.

'주민발의'란 지방자치단체의 조례 입법과정에 시민들이 참여할 수 있도록 하는 제도이다. 즉, 시민들이 일정한 수 이상의 서명을 갖춰 청구를 하면 해당 지방자치단체의 조례를 제정하거나 개정 또는 폐지하는 안건을 지방의회에 제출할 수 있게 한 것이다.

'주민투표'란 지방자치단체의 중요한 정책결정사항을 주민들의 투표에 부쳐 결정하도록 하는 제도이다. '주민투표'를 청구할 수 있는 주체는 주민이어야 하나 우리나라는 지방자치단체장이나 지방의회, 심지어 중앙행정기관이 주민투표의 발의과정을 주도할 수 있도록 되어 있다.

'주민소송'이란 지방자치단체의 위법한 재무회계행위에 대해 주민이 소송을 제기하여 그러한 행위를 예방 또는 시정할 수 있도록 한 제도이다. 우리나라의 경우에 주민소송을 제기하려면 먼저 주민감사청구 절차를 거쳐야 한다.

'주민소환'이란 일정 수 이상 주민의 집단서명으로 선출직 지방자치단체장과 지방의회의원의 해임 여부를 묻는 주민투표의 실시를 청구할 수 있고, 실시된 투표에서 투표자 과반수 이상이 찬성할 경우에는 선출직 공직자를 임기 중에 해임시킬 수 있는 제도이다.

'주민참여예산'이란 지방자치단체의 예산편성과정에 주민들이 참여하여 의견을 제시할 수 있도록 보장하는 제도를 말한다.

이러한 주민참여를 보장하는 제도들 중 '주민감사청구, 주민소송'은 지방행정을 감시하고 견제하는 의미가 강한 제도라고 할 수 있다. '주민발의'는 의제설정권을 주민들에게 부여한 것이며 '주민투표'도 주민들에 의해 발의가 될 경우에는 주민들의 주도성이 보장될 수 있다. 한편 '주민소환'은 단체장과 지방의회 의원을 해임할 수 있는 강력한 효과를 통해 권력을 통제할 수 있는 제도로서 중요한 의미를 가진다. '주민참여예산'는 지방자치단체의 예산편성이 확정되기 이전의 과정에 주민들의 참여를 보장하는 것으로 상당히 적극적인 의미의 주민참여제도라고 할 수 있다.

이러한 제도의 도입은 주민참여의 활성화에 영향을 미치게 된다. 하지만 제도가 도입되었으나 제도의 실효성이 약한 경우에는 주민참여활성화에 그다지 영향을 미치지 못한다. 따라서 제도의 형식성이 개선되어야 하며 주민들의 운동을 활성화시킬 수 있는 변화와 새로운 모색이 있어야 한다.

7월 4일 천안시청 중회의실에서는 시민사회단체연대회의 지방자치위원회와 충남?대전시민사회단체연대회의, 충남발전연구원 등의 주최로 '지방자치 20년, 주민참여 활성화를 위한 기획토론회'가 열렸다. 이날 발제자로 나선 하승수소장(투명사회를 위한 정보공개센터,변호사)은 다양한 주민참여운동을 소개한 뒤 "주민참여의 주체는 주민들이 되어야 하며, 지역사회에서 민과 관이 협력하여 주민참여를 활성화하기 위한 종합적인 비전과 로드맵을 가지고 활발하게 소통해야 한다"고 강조하였다.

/ 염경형(참여자치전북시민연대 정책실장)

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