오는 9월 부터는 '예산편성의 주민참여'가 의무화되어 시행된다. 따라서 모든 지방자치단체는 2012년 예산편성과정에 주민들의 참여를 다양한 방식으로 참여시켜야 한다. 제도정착을 위해서는 실질적인 주민참여를 이루기 위한 집행부의 노력과 의회의 협력, 주민들의 관심과 참여가 필요하다.

◆ 지방재정의 투명성제고와 예산절감효과 기대

주민참여예산제는 주민의 욕구 실현에 직접적인 관련이 있는 예산 편성과정에 주민이 참여할 수 있는 제도로 다른 주민참정제도(주민발의, 감사청구, 주민투표, 주민소환제 등)에 비하여 관심도가 높고 실질적인 참여가 이루어지는 제도이다. 지방자치단체의 사업에 대한 우선순위 등을 결정하고 주민들의 요구사업을 예산에 반영할 수 있다. 지방재정의 투명성을 높이고 예산절감 효과를 볼 수 있으며 예산을 편성하고 집행, 결산에 참여함으로써 실질적인 주민자치를 이루어내는 제도로 평가받고 있다.

국내에서는 시민운동과 노동운동 출신의 단체장이 선출된 광주북구와 울산동구에서 각각 2003년, 2004년부터 시행하여 지방자치와 주민자치의 성공적인 제도로 평가받았고 2005년 지방재정법 제39조에 임의규정으로 제도화되었다. 2006년부터 각 지방자치단체가 조례를 제정하여 시행하거나 대통령령에 명시된 서면이나 인터넷 설문조사, 전문가 간담회, 예산설명회 등의 방법으로 주민의견수렴을 거치고 있다. 한편 지난 3월 8일 지방재정법 제39조(지방예산편성과정에 주민참여)가 '지방예산편성과정에 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하여 시행 하여야 한다'는 의무규정으로 개정되어 오는 9월 9일부터는 모든 지방자치단체가 주민참여예산제를 의무적으로 시행하여야 하며 수렴된 의견을 예산안에 첨부할 수 있게 되었다.

◆ 전북도내 조례제정 및 시행 현황

도내 각 자치단체의 조례는 무주군이(2006. 12) 처음 제정하였으며 2008년 예산을 편성하는 단계에서부터 시행하고 있다. 이후 도내 지자체가 시차를 두고 조례를 제정하였다. 조례를 제정하지 않고 지자체가 예산편성시기에 맞추어 주민의 의견을 수렴하고 있으나 예산안 반영률과 실효성에는 기대에 못 미치고 있다.

전라북도와 장수군, 순창군이 지난 달 7월, 조례를 제정하였으며 전라북도는 시행규칙을 마련하고 입법예고하여 오는 18일까지 의견을 수렴하고 있다.

전주시의 경우 전주시의회 의원 14명이 발의한 조례를 해당상임위원회인 행정위원회(위원장 송상준)에서 논란 끝에 부결시켜 비판을 받았으며 조례제정이 순탄치 않을 것으로 예상된다.

조례와 시행규칙을 살펴보면, 군산시가 시민위원회, 예산협의회, 연구회를 독립적으로 설치하여 운영하고 있다. 익산시는 시행규칙에 예산위원회와 민관협의회, 연구위원회를 설치해 운영하고 있으며 완주군이 시행규칙에 예산위원회를 설치하고 있다. 이 외에 지자체는 2006년 행정자치부(현행정안전부)에서 제시한 표준조례안의 내용을 인용한 조례를 제정하여 시민(주민)위원회나, 협의회, 연구회 등을 두지 않고 형식적인 의견수렴을 하고 있는 것으로 나타나 제도적 보완과 시행과정의 형식성을 개선해야 한다는 지적이다. 참여자치군산시민연대 유재임 사무처장은 '위원회 구성원이 주민자치위원이 추천하는 위원과 친관변단체 인사로 구성되어 한계가 많다'며 '이익단체의 참여로 예산유치의 장으로 전락되는 우려가 높다'고 강조했다.

◆ 울산동구 주민참여예산제 작동체계

8년째 시행하고 있는 울산시 동구의 경우 참여예산연구회를 통한 평가와 점검이 매년 이루어져 한 단계씩 진전되고 있으며 참여예산 대상을 경상예산까지 확대하였고, 시민위원들의 구정 참여가 활성화 되고 있는 것으로 알려졌다. 특히 시민위원들의 예산학교 이수를 자격 조건으로 한 원칙이 지켜지고 60%를 상회하는 높은 참석률로 책임성이 높은 것으로 나타났다.

참여예산제를 시행하는데 깊이 관여한 울산시민연대 김태근 대외협력실장은 '공무원들과 참가하는 시민위원들간의 일정한 공감대의 확산으로 초기 발생했던 고압적인 자세나 불성실한 자료 준비 등이 해소되고 있다'며 단계적 실험들이 이루어지고 있다고 강조했다.

한편 전체 예산 중 약 10-15% 정도의 자체사업 예산에 대한 심의로 인해 전체 동구의 살림살이에 대한 이해와 접근이 떨어지고, 예산규모가 큰 사업에 대한 발굴이나 주민 또는 시민위원들의 욕구가 반영될 수 있는 통로가 보장되지 못함으로써 시민위원들의 활동 공간이 제한되고 있는 것이 극복과제로 알려졌다. 이에 따라 당초 도입의 취지의 실현여부와 운영방안개선, 신규 위원 모집 및 참여를 확대하는 등의 적극적인 모색이 이루어지고 있다.

◆ 정보공개는 필수, 다양한 교육프로그램 마련해야

참여예산제는 시작하자마자 활성화되는 사례는 거의 없으며 그만큼 긴 호흡이 필요한 제도이다. 관건은 주민들이 얼마나 관심을 갖고 참여할 수 있는가에 달려 있다. 풀뿌리자치연구소 김현 연구원은 '홍보와 정보공개가 전제이며 집행부가 동원할 수 있는 모든 방법을 찾아서 참여예산을 인지시켜야 하고 교육과 훈련 프로그램이 매우 중요하다'고 강조했다. 실제 서울, 경기 지역의 많은 지방자치단체가 공무원을 비롯해 참여위원과 일반 주민들을 대상으로 교육에 집중하고 있다.

제도의 활성화와 정착을 위해서는 시민단체의 활동을 빼놓을 수 없다. 예산과 관련한 활동을 전개하여 참여예산제에 대한 관심을 높이는 것과 참여한 주민들을 조직하는 것이다. 참여예산은 중립적인 제도이다. 보수적인 사람들이 많이 참여한다면 보수적인 결과가 나올 가능성이 있고, 그 반대로 진보적인 사람들이 많이 참여한다면 다른 결과가 나올 것이다. 김현 연구원은 '합리적인 사람들이 많이 참여할 수 있도록 동네 단위에서부터 사람들을 조직하고 참여시켜야 한다'고 강조했다.

참여예산제는 집행부, 의회, 주민이 상호협력적 관계를 만들어가는 것이 관건이다. 절차의 복잡성과 일이 많다는 이유로 회피하는 공무원들의 태도와 자세 극복이 중요하며 중장기적 목표를 정하여 점진적으로 완착시켜 나가는 것이 요구된다. 제도이행 초기에 나타날 수 있는 시행착오로 인해 형식화 되거나 무용론에 빠지는 것도 경계해야 한다. 예산감시운동을 전개해온 시민단체의 적극적인 관심과 참여활동, 풀뿌리 단체들의 시민조직화를 위한 다양한 활동이 강조되는 이유이다.

/ 염경형 NGO시민전문기자(참여자치전북시민연대 정책실장)

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