2024년 한 해가 숱한 과제를 남긴 채 저물고 있다. 이런 가운데 지난 27일 전북도가 새만금 특별지방자치단체를 본격적으로 추진하겠다는 계획을 발표해, 지역소멸과 통합이 여전히 새해 전북의 핵심 과제임을 재차 확인시켜 주었다.

이번에 발표한 특별지방자치단체는 비록 ‘특별’이라는 용어를 담고 있지만, 예외적인 자치권을 부여받는 특별자치도나 특례시와는 거리가 멀다. 행정학적으로 설명하자면, 두 개 이상의 자치단체가 특정한 행정사무를 공동으로 처리할 수 있도록 지방자치법상 허용된 구역에서 제한된 기능을 가진 자치기관 성격의 법인체이다. 그동안 새만금을 하나의 행정구역으로 통합하려는 시도가 소지역주의에 가로막혀 지자체 간 내 땅 확보 싸움이 돼버린 상황에서 선택된 과도기적 연합체로, 기능주의적 통합 방식을 근저에 두고 있다.

여기서 말하는 기능주의란 비정치적인 부분에서의 통합이 시발점이 되어 추가적인 협력의 필요성을 자극해 결국은 정치·사회적인 통합을 이끈다는 ‘부분 통합의 확장 논리(the expansive logic of sector integration)’를 뜻한다. 간단히 말해 국가나 지역 간에 기술과 경제적 차원의 협력이 강화될수록 사회적 부문의 통합에 대한 필요성도 같이 커지게 되고, 이에 따라 자연스럽게 정치적, 행정적 공동체의 결성 요구가 나오게 된다는 이론이다. 유럽연합(EU)이 기능주의적 통합의 대표적인 성공 사례로 꼽힌다.

하지만 EU 출범 이후 세계 각 지역에서 이러한 기능주의적 통합모델이 활발히 적용되었지만, 동서독 통일을 제외하곤 뚜렷한 성과를 찾기 어려운 게 현실이다. 통합의 최종 목적에 대한 명확한 공감대, 통합의 긍정적 효과에 대한 실질적 경험의 축적과 확산, 이익의 공평한 분배, 그리고 초지역적인 정치적 이해관계 등이 강력하게 구축되지 않으면 현실적으로 성공이 쉽지 않기 때문이다.

이것은 그간의 국내 지역통합 시도에서도 쉽게 확인된다. 부울경 실패가 그 대표적인 사례이며, 완주·전주 통합의 경우에는 경제공동체 구축의 효과가 오히려 일부 지역 주민들의 통합 욕구를 저하하는 문제점까지 드러내고 있다.

특별지방자치단체는 지자체 간의 협력 이상의 의미를 지닌 법인체이지만 일반지방자치단체와 달리 특정 사무에 대한 부가적이고 보조적인 의미를 지닌 서비스기관으로서의 성격이 강하다. 그러므로 궁극적인 통합으로 가려면 특별자치단체의 추진 과정에서 지자체들이 다음 단계로 어떠한 통합체를 목표로 하고 있는지 명확히 인식돼 있어야 하고, 이 내용이 모든 협력사업에 대한 평가 기준으로 적용되어야 한다. 이것이 바로 분명한 목표 제시가 통합의 성공 요인이었던 유럽통합이 남겨준 소중한 교훈이기도 하다.

아울러 모든 주체가 통합에 함께 참여하며 발전을 공유해 나가는 다층적 거버넌스가 형성되어야만 길고 지난한 통합의 과정을 자율적으로 헤쳐 나갈 수 있다. 그리고 협력사업은 유럽석탄철강공동체의 경우처럼 세 지자체가 공통으로 가장 중요시하는 부문의 통합으로부터 시작해야 한다. 새만금 인근의 Re 100 에너지 통합이 이에 대한 좋은 사례가 될 수 있다. 그 밖에도 협력의 확대로 얻어지는 성과는 체계적으로 축적되어 공유되어야 하며, 모든 성과는 지역과 주민에게 투명하고 공정하게 배분되어야 한다.

아무쪼록 새만금특별지자체가 새해에는 그간 답보해 온 전북 지역의 통합과 혁신에 새로운 활로가 되어주기를 바라는 마음 간절하다.

임성진 전주대 행정학과 교수

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